北京新政《關于全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》

關于全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見

近年來，本市養老服務業快速發展，養老服務質量和水平得到有效提升，但仍面臨供給結構與快速增長的需求不匹配、市場化程度不高、服務質量有待提升等問題。為深入貫徹落實《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》(國辦發〔2016〕91號)精神，促進本市養老服務業更好更快發展，結合實際，提出以下實施意見。

一、總體要求

(一)指導思想

以習近平總書記視察北京重要講話精神為奮斗綱領和行動指南，持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，以滿足市民養老需求為出發點和落腳點，加快推進養老服務供給側結構性改革，繁榮養老市場，提升服務質量，讓廣大老年群體享受優質養老服務，切實增強獲得感。

(二)基本原則

——堅持全面放開市場。進一步放寬養老服務市場準入條件，降低準入門檻，積極引導社會資本特別是民間資本投資養老領域，充分激發各類市場主體活力，營造平等參與、有序競爭的市場環境。

——堅持突出發展重點。補齊短板，將養老資源向居家社區服務傾斜，向農村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜。進一步擴大護理型服務資源，大力培育發展小型化、連鎖化、專業化服務機構。

——堅持提質增效創新。注重管理創新、產品創新和品牌創新，積極運用新技術，培育發展新業態，促進老年產品用品豐富多樣，養老服務方便可及；壯大養老服務組織和隊伍，強化監管，不斷提升養老服務規范化、專業化水平。

——堅持統籌協調發展。統籌兼顧、優勢互補，根據不同區位條件和資源環境稟賦，優化京津冀養老服務規劃布局，促進養老服務業聯動、融合、協調發展。

(三)發展目標

到2020年，本市養老服務市場全面放開，發展環境更加優化，養老服務設施、老年產品用品和養老服務供給更加豐富、結構更加合理，養老服務政策體系更加完善、行業質量標準更加科學規范，市場監管機制有效運行，服務質量明顯改善，群眾滿意度顯著提高，養老服務業成為促進首都經濟社會發展的新動能。

二、全面放開養老服務市場

(一)進一步放寬準入條件

降低準入門檻。從事養老服務的市場經營主體辦理工商登記的，按照《國民經濟行業分類》“老年人、殘疾人養護服務”核定行業，開展連鎖經營的，可在同一區級行政區域內通過綠色通道集中辦理登記注冊。在民政部門登記為社會服務機構的，按照有關規定可以在其登記機關管轄范圍內設立多個不具備法人資格的服務網點。非本市投資者舉辦養老服務項目與本市投資者享受同等政策待遇。

放寬外資準入。鼓勵境外投資者設立營利性養老機構、醫養結合服務機構、社區養老服務驛站、專業護理服務機構，研發、生產老年產品用品。境外投資者設立的非營利性養老機構，與境內投資者設立的非營利性養老機構享受同等優惠政策。

精簡行政審批環節。全面清理、取消申辦養老機構的不合理前置審批事項，優化審批程序，簡化審批流程；養老機構審批涉及的有關部門，應主動公開審批程序和審批時限。建立網上并聯審批平臺，進一步提高養老服務投資項目審批效率。

(二)優化市場環境

完善價格形成機制。加快建立以市場形成價格為主的養老機構服務收費管理機制。對于民辦養老機構，服務收費項目和標準由經營者自主確定，民政部門加強對其服務的監督管理，并會同價格主管部門做好對價格水平的監測分析。對于政府運營的養老機構基本養老服務費，以扣除政府投入、社會捐贈后的實際服務成本為依據，按照非營利原則，實行政府定價或政府指導價；對于以公建民營等方式運營的養老機構，采用招投標、委托運營等競爭性方式確定運營方，具體服務收費標準由運營方依據委托協議等合理確定。

改革養老設施建設運營體制。進一步深化本市公辦養老機構管理體制改革，推動公辦民營、公建民營，到2020年政府運營的養老床位數占本市養老床位總數的比例不超過50%。完善公建民營養老機構管理辦法，政府投資建設和購置的養老設施、新建居民區按規定配建并移交給民政部門的養老設施、國有單位培訓療養機構等改建的養老設施，均可實施公建民營。

加強行業信用建設。建立覆蓋本市養老服務行業法人、從業人員和服務對象的行業信用體系。建立健全信用信息記錄和歸集機制，加強與全國信用信息共享平臺的信息交換和共享，通過本市企業和社會組織信用信息公示系統向社會公示相關企業的行政許可、行政處罰等信息。引入第三方征信機構，參與養老行業信用建設和信用監管。建立多部門、跨地區的聯合獎懲機制，將信用信息作為各項支持政策的重要衡量因素，對誠實守信者在政府購買服務、債券發行等方面實行優先辦理、簡化程序等支持激勵政策。建立健全養老服務市場準入、質量評估、信息公示、價格管理、行業黑名單等制度和市場退出機制，加強行業自律和監管。

三、支持重點領域發展

(一)扶持老年照護服務發展

建立以生活照料為基礎，專業護理為支撐，多層次、多主體、多模式的老年人照護服務體系。政府通過購買服務、無償提供設施、給予一次性開辦補助等方式，支持社會力量建設、運營養老照料中心和社區養老服務驛站，整合社區商業、醫療、家政、物業等服務資源，為老年人提供多樣化居家養老服務。鼓勵有條件的醫療機構轉型為康復醫院、護理院或臨終關懷機構，支持社會力量舉辦護養型養老機構、醫養結合服務機構和專業護理服務機構。合理規劃醫療康復式、集中護理式、居家社區式三大類設施，打造“醫療機構-康復院-護理院-社區護理站-家庭”緊密銜接的醫療、康復、護理、照護服務鏈條。

(二)促進老年產品用品升級

鼓勵市場經營主體根據老年人習慣和特點，研發日常輔助、康復輔具、保健器材、服裝飾品、營養膳食和保健食品等老年產品用品。支持建設老年產品用品資本投入、研發生產、物流配送、展示體驗、銷售適配的完整產業鏈條。支持社會力量建設老年產品用品展示體驗中心、專賣店(柜)、連鎖店、互聯網銷售平臺，大力發展老年產品用品適配服務。開發和推廣養老智能穿戴產品，利用移動信息技術為老年人提供遠程購物、遠程醫療、健康監測、居家護理等服務。鼓勵研發針對老年人防跌倒、防走失等方面的物聯網產品。

(三)發展適老金融服務

規范和引導金融機構積極創新適合老年人的信貸產品和服務，滿足老年人金融服務需求。鼓勵金融機構優化網點布局，向老年群體集中區域延伸，建設老年人無障礙設施，開辟服務綠色通道。支持保險公司開發經營商業性長期護理保險。開展政策性長期護理保險試點，對于按照相關規定購買政策性長期護理保險的投保人給予適當補貼。完善相關配套政策，推動老年人住房反向抵押養老保險業務有序開展。

(四)推進老年宜居環境建設

根據全市人口結構比例，在新建住宅用地項目中繼續推進適老化社區建設，在推進老舊小區綜合整治中融合開展適老化改造。鼓勵發展通用住宅，滿足各年齡段家庭成員，尤其是老年人對居住環境的必要需求。在試點基礎上，進一步完善醫養結合共有產權模式相關政策。引導社會資本參與老舊住宅和老年家庭居住環境適老化改造，加快推動多層老舊住宅加裝電梯工作。

(五)提升農村養老服務能力和水平

鼓勵有條件的農村地區探索利用閑置資源開發經營養老服務，在解決農村養老問題的同時增加農民財產性收入。加強農村地區養老照料中心、養老服務驛站等養老服務設施建設，并建立保障運行機制，為周邊老年人提供臨時短期托養、日間托老、文化娛樂、助餐助浴等服務。鼓勵農村地區依托老年人自有房產等設施，開展自助式、互助式養老服務。農村集體經濟、土地流轉等收益分配應充分考慮解決當地老年人養老問題。開展養老服務下鄉入戶工作，鼓勵有運輸條件、服務能力的養老服務運營商，為農村偏遠地區老年人送商品、送服務。

(六)支持養老與相關領域融合發展

支持社會力量開展老年文化、教育、體育、旅游等服務，舉辦適應老年人特點和需求的休閑娛樂活動，創作老年音像和圖書作品，創設老年電視頻道、廣播電臺，創辦老年報刊，開發老年旅游產品和線路。鼓勵建設一批具有示范效應的休閑養老、健康養老等基地，為老年人進行“旅游養老”、“候鳥式養老”創造良好環境。推進“互聯網+”養老服務創新，充分利用移動互聯網、云計算、物聯網、大數據等新技術，發展智慧養老服務新業態。

四、增強保障能力

(一)加強規劃引領

編制養老服務發展規劃。將全面放開養老服務市場、提升養老服務質量納入本市國民經濟和社會發展規劃綱要以及老齡事業專項發展規劃。編制養老服務發展規劃，明確本市養老服務發展總體要求、規劃布局、重點領域、保障措施等內容。

合理規劃布局。制定符合區域資源稟賦和比較優勢的養老服務產業政策，鼓勵各區之間加強橫向聯系和優勢互補。城六區優先發展老年生活照料、老年文化教育、老年信息科技、老年金融服務等行業；城六區以外平原地區優先發展機構養老、老年宜居住宅等行業；城六區以外山區優先發展老年休閑旅游等行業。

促進京津冀養老服務協同發展。加強與天津市、河北省的溝通，充分發揮各自比較優勢，強化三地在老年產品用品研發生產、老年宜居住宅建設、老年休閑旅游服務、養老服務人才培養等領域的分工與協作，促進生產要素合理流動與聚集，提升區域養老服務協同發展水平。

(二)完善土地支持政策

統籌利用閑置資源發展養老服務，規劃國土部門應按程序依據規劃調整其土地使用性質。營利性養老服務機構利用存量建設用地建設養老設施，涉及劃撥建設用地使用權出讓(租賃)或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，允許補繳土地出讓金(租金)，辦理協議出讓或租賃手續。企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，舉辦養老服務機構，經規劃國土部門批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內土地使用性質可暫不作變更。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可依法使用農民集體所有的土地。對在養老服務領域采取政府和社會資本合作(PPP)方式的項目，可以國有建設用地使用權作價出資或入股建設。對以社會服務機構名義開辦的養老服務設施，探索在保留原有用途的前提下，允許經營困難的社會服務機構申請退出養老服務領域，并轉讓其合法擁有的土地使用權、自有房屋和設施設備等。

(三)壯大養老服務組織

重點培育發展一批資本雄厚、競爭力強、影響力大、管理運營高效的大型養老企業和社會組織。鼓勵社會資本通過兼并、重組以及輸出服務技術和品牌等形式，促進跨區域聯合和資源共享。鼓勵養老企業和社會組織組建產業聯盟，加強各成員單位間資源整合和相互協作，制定符合市場和創新需求的標準，增加標準有效供給。發布“北京養老”標識，鼓勵符合要求的本市養老企業和社會組織使用。建立養老服務品牌社會評價推廣機制，推動養老服務品牌化、連鎖化、規模化發展。

(四)培養專業人才

落實養老護理員國家職業資格證書制度、養老機構院長資質培訓制度和養老護理員技能培訓制度，加強現有養老服務從業人員的崗位培訓，鼓勵和支持從業人員參加職業技能鑒定。扶持培育一批養老服務中介組織及具備管理經驗的市場經紀人、職業經理人，搭建老年人、服務機構、政府部門之間溝通的橋梁，做好養老服務供需銜接。開展養老護理職業發展體系改革試點，對接養老護理員職業資格體系和衛生專業技術人員職稱體系，暢通由護理員到初級、中級和高級護理師的職業晉升渠道。鼓勵支持大中專院校畢業生從事養老服務工作，對符合相關條件的，給予一次性補助。

(五)完善財政和稅費支持政策

設立養老服務業發展投資基金。通過市政府投資引導基金設立養老服務業發展投資基金，采取股權、債權等投資方式，對符合產業發展方向的產品、服務和項目進行重點投資；符合有關條件的，政府投資引導基金出資人可以向社會出資人合理讓利。

加大財政資金支持力度。采取貸款貼息、項目補助、以獎代補等方式，加大對養老服務重點領域和重點項目的資助、扶持。采取價格扣除、預留份額、評審優惠等措施，支持小微養老企業參與政府采購。轉變運營補貼發放方式，依據養老服務機構實際服務老年人數量發放運營補貼，對服務失能老年人的補貼標準予以適當傾斜，探索營利性養老服務機構享受非營利性養老服務機構的有關補貼等政策。

落實稅收優惠政策。經認定取得非營利性組織企業所得稅免稅優惠資格的，依法享受相關優惠政策；符合本市高新技術企業認定標準的，按照相關規定減按15%的稅率征收企業所得稅。在養老服務領域落實對小微企業實行的稅收優惠政策，依法減免增值稅、企業所得稅、印花稅。

減免相關收費。養老服務領域應減免的行政事業性收費，一律減免到位。社會資本利用其他用途房產和土地投資建設的養老服務設施，經民政部門按照相關規定認定為養老服務機構的，實行水電氣熱收費與居民用戶同價。

(六)加大融資信貸支持

拓寬投融資渠道。引導金融機構設立養老產業基金或并購基金，重點支持一批可市場化運作的養老服務項目。引導私募股權投資基金、創業投資基金等進入養老服務領域，對創新型中小養老企業和社會組織給予扶持。鼓勵銀行業金融機構利用政府購買服務協議、知識產權等無形資產，對養老企業和社會組織開展質押貸款業務。支持社會資本單獨設立或與金融機構合作設立融資擔保公司，為養老企業和社會組織提供各種形式的貸款擔保服務。

鼓勵利用資本市場。支持有條件的養老企業進入資本市場，通過股票上市、項目融資、產權置換等方式籌措資金，擴大直接融資規模。積極探索發行養老產業專項債券，鼓勵符合條件的企業利用債券融資支持養老產業發展。

五、加強監管和組織實施

(一)加強服務監管

建立政府、市場、社會三位一體的養老服務監管體系，加強對市場經營主體的事中事后監管。建立健全民政部門和相關部門協同配合的監管機制，加強對養老機構運營和服務的監管。嚴禁以舉辦養老機構名義從事房地產開發，嚴禁利用養老機構的房屋、場地、設施開展與養老服務無關的活動，嚴禁改變機構的養老服務性質。加強養老服務領域非法集資信息監測和分析，做好政策宣傳和風險提示工作。對養老服務中虐老欺老等行為，對養老機構在收取保證金、辦理會員卡和發行金融產品等活動中的違法違規行為，要依法嚴厲查處。加強養老設施和服務安全管理，建立定期檢查機制，確保老年人人身安全。

(二)加強行業自律

民政、質檢等部門要進一步完善養老服務標準體系，抓緊制定管理和服務標準。制定實施本市養老服務評估制度，對老年人生理、心理、精神、經濟條件和生活狀況等進行分析評價，確定老年人服務需求類型、照料護理等級，明確老年人入住公辦養老機構或領取照料護理、養老服務等補貼的資格，優先保障特困人員集中供養需求和其他經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求。編制養老服務投資指導目錄和政府購買服務目錄，建立養老服務業統計制度，健全行業監測評價機制，定期發布行業運行信息。

(三)加強宣傳引導

大力弘揚尊老、敬老的傳統美德，營造養老、助老的良好社會風尚。加大養老政策宣傳力度，提高全社會知曉度。充分利用報紙、廣播、電視、互聯網、手機APP等媒介，引導老年消費者理性消費、健康消費，提高其自身防范意識和自我保護意識。深入開展維護老年人合法權益的宣傳活動，探索建立老年人消費維權綠色通道，保護老年消費者合法權益。

(四)加強督促落實

充分發揮市老齡委的統籌協調作用，加強對全市養老服務工作的督促指導。各區政府要將發展養老服務業作為重要任務納入議事日程，建立組織實施機制，及時制定具體方案，確保各項工作落實到位。市政府有關部門要各司其職、密切配合，完善并落實相關優惠政策，共同促進養老服務提質增效。市民政局要會同有關部門對落實本實施意見的情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向市政府報告。